浅析当前的土地储备制度

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浅 析 当 前 的 土 地 储 备 制 度
土地储备制度是一项新型的城市土地管理制度,它对培育与规范土地市场、盘活土地资产、优化土地资源配置、有效控制土地供给、加强政府对一级土地市场的宏观调控以及促进城市建设和社会经济发展都具有积极作用。但由于土地储备制度目前尚处于起步和探索阶段，土地储备中的一些问题如土地立法体系、运作资金来源、土地储备的范围等，在理论和实践中尚存重大分歧。本文通过分析我国土地储备制度的现状、建立土地储备制度的目的和作用以及土地储备机制运行中存在的主要问题，结合当前实际情况来寻找完善当前土地储备制度的对策和途径。
一、当前土地储备制度的现状
多年来，政府强调要垄断一级土地市场，但在实际操作中，政府只能通过农地转用、征地等手段来增加建设用地的供应，虽城市存量土地数量巨大，但政府不能垄断其供应，且政府控制的数量相当少。城市存量土地基本上被现在的使用者所掌握，在现行法律规定下，这些使用者可以通过补办出让手续转让土地，成为一个土地供应者，造成国有土地资产大量流失和土地市场秩序混乱。面对当前的存在问题，2001年4月30日国务院出台《关于加强国有土地资产管理的通知》中,要求有条件的地方政府要对建设用地实行土地储备制度。
（一）土地储备的含义及其在我国的发展过程
    所谓土地储备,是指政府按照法律程序,运用市场机制,按照城市总体规划和土地利用规划,通过对回收、收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开发,并予以储存,以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理的机制或行为。
    随着社会经济的发展,原有的规模不能满足社会经济的发展,政府就要把城郊的大片土地纳入城区范围。这个过程需要大量征购土地、大面积的拆迁和大量的资金流动,涉及到广大群众的切身利益,如果由企业私自操作而政府缺乏监督管理,会造成土地的非法交易、投机倒把和土地资源的极大浪费等现象,这不仅会损害广大群众的利益,造成巨额国有财产的严重流失,且还会使土地市场秩序混乱,不利于社会和行业的发展,从而影响整个社会经济的发展。在这种情况下,迫切需要一种制度要求由政府来规范土地市场,从而产生了土地储备制度。在我国,土地储备机构首先出现于20世纪80年代初的香港,上海于1996年成立了第一家土地收购储备机构,梅州于1994年6月也成立了梅州市地产公司，并于2004年9月改变成梅州市土地储备中心。经过几年的发展和运作,目前全国已有很多市县成立了土地储备机构。
（二）当前土地储备的机构设置　　
目前土地储备机构设置的模式有二种: （1）单一结构，土地储备机构隶属土地管理部门，如梅州土地储备中心；（2）双结构，即土地储备委员会和土地储备机构，土地储备委员会由政府设立，成员由土地、财政、计划、规划等部门组成，任务是协调收购-储备-出让政策，土地储备机构隶属于土地管理部门，接受收购储备委员会的领导和监督，如北京市、杭州市等。比较已实施土地储备制度的城市的经验，双结构的运行比较顺利，但尚需工作运行的制度予以保证。土地储备机制是一个复杂的系统工程，需要规划、计划、建设、财政、土地等许多政府职能部门的紧密配合。如城市土地利用用途要受城市规划所制约，这对土地储备机制的运作影响很大。目前梅州市规划和国土部门都是分设的，这种情况下，政府职能部门之间相互协作就显得非常重要。
（三）当前土地储备机制的主要运行模式
目前许多地方已实行土地储备制度,其运行模式大体分为三种:（1）按照市场机制运行的模式，其特点是土地储备机构根据自己的收购计划和地方政府的要求,通过与被收购单位协商,确立土地收购价格,或约定土地收益分成,按照约定由储备机构支付收购金、取得土地,并按照现行规定,办理土地过户手续。储备机构取得土地后,负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套,对易于转让的储备土地,由土地管理部门出让给新的用地者。（2）行政指导和市场运作相结合的模式，其特征是收购土地的范围由政府行政法规规定,规定范围内的土地,统一由储备机构根据计划进行收购、开发。土地管理部门根据用地需求,用招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让,规定范围内的划拨土地使用者不能通过补办出让手续的方法自行转让土地使用权。梅州市现在已采用这一模式。（3）行政指导、市场运作与土地资产管理相结合的模式，其特点是政府规定用于储备的土地范围,对可收购的土地,由土地储备机构与原用地者签订合同,储备机构按合同规定支付土地收购补偿费用,取得土地使用权。这一模式适合于国有企业在改革中处置土地使用权。
（四）当前土地储备的范围　
土地储备是为了控制土地供应总量，只有土地储备积累到一定数量，才能使政府在土地市场供应短缺、地价暴涨时具备调控能力。为保证政府在实施土地收购时可以编制切实可行的计划和留有选择的余地，根据城市总体规划的要求和用途，调整存量土地、调整不合理的用地结构、对城市规划中确定的更新改造地块，原则上均可列入储备范围。
1．进入建设用地范围的城市郊区土地。城市郊区土地对于城市建设用地来讲属于增量土地范畴。对集体土地变为国有土地，应根据城市规划要求和原则，土地储备中心应严格按照《土地管理法》进行征用，并贯彻保护耕地的原则。
2．出让土地中被政府收购的土地。对于这些土地，土地储备中心根据城市规划和土地市场供应计划，必要时可以在土地市场收购，政府享有优先购买权，以达到政府调控土地市场的目的。
3．以行政划拨方式划拨的城市土地。城市存量土地中，大部分是政府过去以行政划拨方式划拨出去的土地，可由土地储备中心代表国家收回。
4．未经过出让或划拨的城市土地。由于历史原因，城市存量土地中还有一些产权归属不清的国有土地，应该进入土地储备体系。
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二、建立土地储备制度的目的和作用
由于历史和制度的原因，城市存量土地几乎都掌握在土地使用者手中而成为土地供应者，无偿划拨以及规划、计划没有控制好，土地供应量过大，结构不合理，导致城市土地闲置或低效利用，鼓励困难企业自行盘活自己使用的土地，造成存量土地多头供应和土地资产流失的局面。
（一）建立土地储备制度的目的
土地储备制度是由政府的委托机构如土地储备中心，通过征用、收购、置换等方式，将土地使用者手中分散的土地集中起来，进行土地整理和开发，在完成一系列前期开发整理工作后，变成可建设的“熟地”，根据城市总体规划的要求和城市土地年度计划，通过招标、拍卖有计划地将土地投入市场，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。建立土地储备制度的目的是为了垄断城市存量土地供应，控制城市土地供应总量，推行土地招标、拍卖制度，禁止土地资产流失的状况。随着社会经济的发展，城市区域的向外扩张，使一些原来地处城市边缘的工业、仓储用地逐渐进入城市的内部，占据了中心市区大量区位条件优越的土地，造成土地资源的浪费，同时也给城市环境、居民生活等带来不同程度的影响，加上城区扩大和产业结构布局调整，对存量土地的投资需求越来越强。为改变这种状况，迫切要求建立城市土地储备制度。
（二）建立土地储备制度的作用
土地储备制度的建立为政府垄断城市存量土地供应提供了体制和机制的保障，其作用主
要有以下六个方面：
1.有利于规范土地市场的健康、有序发展  
通过建立土地储备制度，加强政府对城市土地一级土地市场的垄断，使政府能够把分散的土地重新集中起来，使城市土地的拍卖权牢牢掌握在政府手中。这样，不仅可以确保土地供应的合法，减少违法用地、多头批地、越权批地等现象的发生，且能够有效调控土地供应的规模，加大以招标、拍卖方式出让土地的力度和范围，逐步建立一个公平、公开、公正、规范、高效的土地市场。   
2.有利于提高政府对城市土地市场的调控能力
城市土地是房地产市场的基础，对城市经济的整体运行和发展具有十分重要的影响。因此，土地储备制度应通过科学的土地供应计划保持城市地价的平稳性，宏观调控土地市场的地价暴涨暴跌，提高政府调控土地市场的能力，促进房地产市场和城市社会经济的健康发展。
3.有利于增加政府财政收入，加快城市基础设施建设
实施城市土地储备制度，对存量土地统一收购和垄断供应，可以有效杜绝土地隐形市场和灰色交易，提高以招标、拍卖方式出让土地的比例，防止国有土地资产流失。同时，通过土地前期开发实现了土地增值，并且可以将土地增值收益悉数归入政府的财政，达到存量土地增值的目的；并通过盘活存量土地，规范土地市场运作，防止土地资产和土地收益流失，增加政府财政收入，加快城市基础设施建设。
4.有利于促进国有企业改革，促进城市经济发展
随着土地储备机制的建立，政府对市区土地实行统一收购，土地收购补偿费由土地储备中心支付。这样一方面可以根据城市发展和企业改革的需要，做出统一计划和整体安排，在土地储备体系中进行土地和资金平衡，加快企业存量土地盘活的进度，解决国有企业改制的迫切需求；另一方面，由土地储备中心统一进行规范操作和管理，可以有效减少土地补偿不能及时到位的风险，维护企业的合法利益，加快国有企业改革的步伐并加快土地盘活进程，推动了城市社会经济又好又快的发展。
5.有利于保证城市规划的实施，优化城市土地利用结构
在企业自行招商和存量土地分散进入市场的情况下，城市土地不合理开发的状况长期困扰着城市规划、建设和管理。在土地储备体系运作过程中，由于实行规划优先的政策，加上集中统一的前期开发，城市规划的有关政策和要求可以得到贯彻落实，有利于实现统一规划、统一配置、统一开发、统一建设、统一管理，使城市土地利用结构得到优化，使城市土地资源配置效率得到大大提高。
6.有利于落实土地基本国策，有效保护城市郊区土地
保护耕地是我国的基本国策之一。实施土地储备制度后，城市用地外延扩张的趋势得到控制，增强土地供应的计划性，促进闲置、利用率低、配置不合理的城市存量土地的开发利用，增加城市建设用地的合理、有效供给，缓解城市建设对城市周边郊区土地的需求。奥鹏毕业论文,奥鹏作业答案